職業教育産教融合痛點與治理之道

[來源:中國職業技術教育    發布時間:2019-08-08    點擊量:365]

摘要

職業教育産教融合痛點與治理之道

職業教育産教融合痛點與治理之道

 

制約我國職業教育産教融合的關鍵在供給側。與服務業技能人才培養相比,工業技能人才培養具有高成本、高社會收益、低私人收益的特點,這注定了其治理過程更具挑戰。從2016年開始,筆者將區域産教關系作爲研究主題,在爲期兩年的田野調查中,圍繞多個地區主要産業和中高職院校的合作情況展開了大量的田野調研。基于此,筆者在區域發展的視角之下,直面職業教育融入區域産業之困,探尋我國職業教育産教融合的治理之道。

一、職業教育産教融合:曆史與趨勢

(一)曆史:作爲區域發展子系統而存在的職業教育

 

長久以來,區域産教關系一直作爲區域發展的子系統而存在。區域經濟發展的階段、模式決定了區域職業教育的發展水平和産教融合情況。

 

經濟欠發達的中西部地區,産業相對薄弱、吸納就業能力有限,勞動力大量流出,職業教育往往扮演著引導勞動力轉移的角色。地方政府從職業教育發展中獲利有限,其發展職教的動力更多來源于上級政府的考核壓力而缺乏內在激勵,這使得地方政府傾向于“規模優先”而非“産教融合優先”的區域職業教育發展策略。

 

經濟發達的東部沿海地區,在不同的發展模式下,形成了不同的産教關系。在大政府、小社會的蘇南地區,政府、資本在收入分配中占據較大的份額,居民的份額略低且以勞動收入爲主。這一收入分配格局使得政府有意願和能力提供面向本地産業的職業教育、企業有意願和能力參與校企合作,本地普通居民也有意願接受職業教育。緊密的産教關系,有力地支撐了蘇南的高技能人才需求。

 

而在小政府、大社會的溫州地區,政府在整個收入分配中所占份額較小,本地居民收入水平頗高且一直有“握微資以自營殖”的文化傳統(從事制造業技術崗位意願低,經營性、財産性收入占比高),資本所得雖不低但是欠缺參與校企合作的經驗。這一格局下,政府缺乏面向區域産業提供高成本、高質量職業教育的意願和能力,而本地居民也缺乏面向制造業技術崗位就業的意願。無奈之下,需求創造供給,一些産業重鎮不依賴于政府發展出了特有的區域技能形成方式。不過,職業院校融入的不足,依然制約了産業集群技能形成的深度和知識創新的速度,限制了産業升級的潛力。

 

(二)趨勢:作爲全國體系一部分而存在的職業教育

 

基于田野調查和大量的實證分析,筆者認爲,中西部與東部職業教育融入區域發展有著不同的發展趨勢。

 

在中西部地區,職業教育融入區域産業的程度有向好的趨勢。近年來,隨著東部企業大量內遷,帶去了職業教育發展所需的産業集群。産業集群所提供的稅收,增加了地方政府提供面向本地産業就業的職業教育意願。在中部某省,因企業反饋大量升學導致中職學校就業導向下降,省政府大規模壓縮了對口高考的本科招生名額;而在該省某縣調研,應招商引資企業要求,縣政府投入專項資金在職教中心開辦了模具專業。産教融合日益成爲中部地區經濟迅速發展地區的占優策略。新興産業集群所提供的技術崗位,逐漸提升居民選擇職業教育的意願。

 

公共政策也有所助力。在中職階段,伴隨“中央請客,中央買單”的免學費政策的實施,地方政府供給意願和居民需求均有進一步提振,中職教育生源和辍學率均有所好轉。雖然在缺乏産業基礎、財政投入和合格師資的欠發達地區,免費政策更多刺激了低成本的升學教育,但在有限的對口高考本科名額下(某省甚至大幅壓縮本科招生名額,從而壓制中職學校的升學導向),面向産業培養學生依然還是主流。而在高職階段,示範校引領、能力提升、生均經費達到1.2萬等政策的實施,改善了高職院校的辦學條件,爲其對接産業需求提供了堅實的物質基礎。受益于高職院校能力的提升,企業更加認可高職院校作爲合作夥伴的價值,越來越多地以各種形式參與到校企合作中。

 

在東部地區,職業教育融入區域産業的程度有下滑的趨勢。有觀點認爲,東部職業教育發展面臨的挑戰在于:隨著東部居民收入增長,老百姓不想讀職業教育;隨著産業發展,東部沿海企業需要更多本科或者至少是高職畢業生。

 

但上述觀點也同樣存在問題。首先,職業教育並不是天然的“劣質品”。在以區域就業爲主、在本地産業集群建立了良好口碑的珠三角鎮辦中職學校、在與外資企業合作進行高質量學徒制培養的長三角縣辦中職學校,即使到了2010年,也有招生分數超過本地普高分數線的情況。高質量且質量信號能夠有效傳遞的職業教育,即使在發達地區,也依然廣受居民歡迎。

 

其次,産業升級並不意味著學曆要求的提升。即使是首倡工業4.0的德國,對技術工人認知能力要求雖有提高,但對學曆的要求並未提升。近年來,德國企業人員的學曆結構變化主要在于無學曆的勞動者被替代,職業學校畢業的勞動者比例變化很小。奔馳公司等大公司在學徒工的招聘中也仍然會從學曆較差的過渡系統中招募部分學徒。田野調查也爲上述觀點提供有力證據。調研中,一些行業隱形冠軍企業表示,部分技術崗位,中職教育階段的學徒制畢業生更加符合需求。而現實的困難在于,企業在招聘環節卻越來越難以找到適合的中職畢業生。隨著升學熱愈演愈烈,優質生源越來越多的選擇升學,這迫使企業不得不提高對員工學曆的要求。

 

事實上,企業端的變化有利于東部職業教育的産教融合。在東部騰籠換鳥的進程中,一部分中低端産業遷出,其技能人才需求結構有所優化。在人口紅利消失、用工成本攀升的壓力下,留守企業資本深化。機器換人成爲普遍現象,將技能要求不高、重複性強的工作交由機器人完成,這在降低簡單勞動需求的同時增加了機器人操作、維修等技能人才的需求。在外資企業的帶動和影響下,本土企業也開始認同參與校企合作對企業人力資源建設的戰略意義。而招工的日益困難、社會招聘員工忠誠度的不足,讓越來越多的企業意識到介入學校人才培養過程的重要性——在訂單班中,通過班級活動、團隊建設不斷增強學生和企業之間的紐帶,已經成爲企業參與校企合作的重要考量。而在居民方面,雖然伴隨收入水平的持續上升,本地居民選擇職業教育産教融合的意願略有下降,但是通過外來人口的補充,彌補這一下降並非難事。

 

主要問題在于,部分東部地區職業院校更加關注于體系建設,而非區域産業需求。原本,珠三角專業鎮“一鎮一校、一校一品”的産教融合模式與德國區域性的産教融合高度相似。近年來,小規模職業學校的發展空間日益收縮,多個地區意圖對轄區內的中職學校進行整合。

 

在長三角某市,當地中職教育在全國享有盛譽。調研中,與當地中職學校有著長期合作的企業人力資源經理表示,學校更多轉向境外機構認證的項目,對與本地企業合作的學徒制項目積極性在下降,“現在想找校長談學徒制相關事情,電話總是打不通”。由于就業導向的中職教育信號不如升學導向的中職教育質量信號彰顯,中職學校深耕校企合作的積極性下降,努力辦升學教育的積極性在提升。

 

在東南地區某市,筆者追蹤了某大型制造業企業傾心投入、精細設計的校企合作項目。在項目合作高職院校中,有的工作重心在對標其他省份示範校排名最高的高職進行“指標建設”,有的項目負責人對于增加的工作量心存抵觸,深度合作均難持續。校企合作中“虛的部分”在增加——越來越多的高職院校,在校企合作中傾向于與大企業聯名建立冠名學院、爭取財政資金補助的合作方式。

 

對于東部企業而言,一部分技能人才需求可以通過跨區域合作來解決。杭州灣南岸的紡織企業,在秦嶺腳下的中職舉辦訂單班;珠三角腹地的家具廠商,遠去廣西南甯尋找高職開設冠名班。這樣的跨區域校企合作,滿足發達地區企業用人需求的同時,也有助于欠發達地區勞動力轉移和職業教育發展,無疑是雙贏之舉。但是,遙遠的距離,限制了合作的深度,企業難以深入到職業院校人才目標確定、課程開發、實訓基地建設之中,預定員工的意義大于合作培養的意義。技能水平要求高、技能專用性強的崗位,需要依靠本地的産教融合。

 

二、職業教育産教融合的痛點:

制度根源與具體表現

(一)制度根源

 

職業教育的産教關系是社會建構的産物,在不同類型的資本主義發展模式下會形成不同的職業教育産教關系。在協調型市場經濟的德國,公司對培訓的高度參與和國家對支持職業培訓的高度承諾融合在一起,職業教育和培訓不只發生在學校,也在公司中進行。而在自由市場經濟的美國,政府責任小、企業參與少,職業教育作爲普通教育的附庸而存在,職業技能培訓主要是以個人需求的形式在普通教育體系中得到滿足。無須說不同的資本主義發展模式了,即使是工業化關鍵時期的一些細微區別,也會造成職業教育産教關系的巨大不同。

 

我國職業教育産教關系也是社會建構的,只是由于國情和發展曆程的迥然不同,西方學者提供的分析框架並不適用。在中央政策層面,條線部門之間的博弈是塑造我國職業教育産教關系的主旋律。不過,當視角下移到區域,則是另一種局面。

 

在20世紀八九十年代,各地“摸著石頭過河”,區域發展百花齊放,也演化出了不同的職業教育産教關系。在理性人假設下思考企業、居民、地方政府、職業學校四方的行爲邏輯,可以發現,各方參與職業教育産教融合獲益越大、成本越低,參與意願越強。職業教育所匹配崗位的預期收入越高,本地居民選擇職業教育産教融合的意願就越強;隨著本地居民收入的增長,若産業能夠提供的技術崗位收入水平不能相應提升,本地居民選擇就業導向職業教育的意願將不斷下滑,上述技術崗位也將由外來務工者從事。

 

對企業而言,在産業創造的財富中自我保留的越多,職業教育越能對其高附加值、高技能專用性的崗位提供人才,需要其承擔的成本越低,其參與職業教育産教融合的意願就越高。對地方政府而言,在産業創造財富中所得越多,對職業教育的供給意願越大,也願意承擔更多的成本。因此,即使在相似的産業發展水平下,一個蘇南式大政府的供給意願要遠大于一個溫州式小政府的供給意願。在高度分權的情況下,地方舉辦的職業院校是地方政府的衍生,體現地方政府的意志。在珠三角長三角,許多地市、縣乃至鄉鎮舉辦的職業院校,一直紮根于本地産業。不過,伴隨從上而下的體系建設,職業院校日益從區域發展的子系統轉變爲全國性職業教育體系的一部分,呈現出越來越強的獨立于地方政府的發展訴求。

 

體系建設政策集權化與區域産教融合利益多元化之間的沖突,逐漸成爲我國(尤其是東部沿海地區)職業教育産教融合最大的痛點。

 

(二)具體表現

 

體系建設政策集權化與區域産教融合利益多元化之間的沖突,突出表現在三個方面。

 

其一,財政體系建設與地方政府供給意願之間的沖突。2005年以來,伴隨著財政對職業教育投入的不斷加大,職業教育經費結構的公私劃分出現了顯著變化,逐步形成了財政性教育經費、非財政性教育經費“一條腿粗、一條腿細”的局面,這一趨勢與同期教育財政體制的總體變化趨勢相一致。雖然中央層面重視程度不斷加大,但是相關財政政策難以調動地方投入意願,職業教育經費在“十一五”之後增速一路回落,中高職經費占教育總經費的比重從2009年的最高值12.8%逐年下降,2016年僅爲10.4%。

 

中職免費政策是相關財政政策中的典型。在中西部地區,免費所需經費大多由中央承擔,地方承擔較少。但在東部地區中職免費所需經費大多由地方政府承擔。不同類型的政府,對此政策反應差別甚大。

 

在大政府的蘇南,政府財力較好且中職學生以本地人爲主,中職免費政策的負面影響並不明顯。但是,在小政府的溫州、甚至政府並不算小的紹興、中山等地,教育成本分擔方式的變化嚴重影響了地方政府的供給意願,尤其是對非本地戶籍學生的供給意願——而這些孩子有著更大的可能畢業後在本地從事生産性工作。在浙北某市,因爲免費政策,該市非本市戶籍學生比例較高的護士學校被迅速改制爲民辦。而在未改制的另幾所職業學校,教育局同志反饋“外地戶籍的孩子盡量少招”。溫州教育局職成處處長直言:“對公共財力有限的政府而言,教育經費只有一碗水——各種支出都在這碗水裏勻一點。學費減免支出多了,發展中職內涵、提升軟實力的想法變成無米之炊。”

 

其二,評價體系建設與職業院校深耕校企合作之間的沖突。管辦評分離,構建政府、學校、社會之間新型關系,是教育綜合改革的重要內容。在職業教育評價體系建設中,由于社會評價維度發展的相對滯後,評價標准更多反映了來自上級政府主管部門的偏好,各種資源也相應地按照評價指標得分進行分配。與體系建設之前相比,職業院校的評價標准和資源獲取重心均發生了改變,這深刻改變了職業院校的行爲——學校出于學校發展、自身利益考慮,投入大量資源和精力進行評價指標建設。職業院校“向上看”的傾向持續上升,日益迎合評價體系中的評價指標。緣此,出現了前文介紹的現象:某高職院校重心在對標其他省份示範校排名最高的高職進行“指標建設”,而某中職學校熱衷于境外機構的考試認證項目。

 

隨著“向上看”日益增強,職業院校“向企業看”的傾向持續下降。圍繞著評價指揮棒,職業院校管理者和教師的工作量普遍飽和,而深度校企合作所帶來的巨大工作量難以體現在評價體系的指標裏,無法提供足夠激勵。一些精耕細作、運轉良好的深度校企合作項目,因爲校方管理者和教師態度的變化,逐漸走樣難以爲繼。

 

其三,立交橋體系建設與區域産業人才需求結構之間的沖突。教育立交橋是指普通教育與職業教育相融通、中等職業教育和高職本科教育相銜接的體系。在1999年擴招後,隨著高等職業教育快速發展,中職學校畢業生繼續接受高一級學曆教育的空間拓展,立交橋體系漸露端倪。2014年,教育部等六部委提出現代職業教育體系建設規劃,越來越多的省市開始試點不同形式的中高職貫通和中本貫通,職業教育升學通道得到了進一步拓展。上述拓展帶來了兩個方面的影響。一方面,這增加了中職教育的吸引力,促進了高中階段教育普及,緩解了部分生源緊張高職院校的招生壓力。另一方面,也激發了職校升學熱。居民眼中的優秀中職學校變爲能夠考上數百個本科的學校,而非深耕校企合作的學校。

 

爲了吸引生源,越來越多的職業學校將主要辦學精力放在提高升學率上,個別學校甚至以數學分數僅考20、30分即可上本科作爲招生宣傳重點。在許多地區,職業學校畢業生的升學率已超過50%,一些“著名”中職學校每年本科錄取人數高達數百人。在立交橋體系建設前,一些優質的學徒制項目能招到重點高中分數線以上的孩子,學校裏優秀孩子通過選拔進入學徒制項目;而如今,這些學徒制項目需要爲生源而發愁,優秀的孩子紛紛背離就業導向選擇升學。

 

由于優秀學生越來越傾向于升學,中職學校就業導向學生的素質整體下降。這改變了企業眼中職業教育的質量信號。雖然很多企業願意與中職學校合作進行學徒培養,甚至特定崗位更適合在中職階段學徒培養,由于難以在中職學校挑選到合適的學生,企業也轉向高職院校招募員工。

 

三、産教融合良治之道

 

斯科特在其名著《國家的視角》一書介紹了大量以改善人類福祉爲訴求的大型項目是如何失敗的。體系建設須對地方習慣、偏好、利益格局、實踐知識有充分的了解。當上述因素差異過大、複雜到難以充分理解時,試圖采用簡單的工具來解決現實問題,很可能事與願違。

 

我國當前的職業教育産教融合,面臨著習慣、偏好、利益格局、實踐知識等方面的區域差異,需要因地制宜的治理架構。針對德、法、英等國的比較曆史分析表明,工業化早期獨立工匠、技能熟練的産業工人以及技能密集型産業中的雇主之間的博弈,是塑造各國職業教育治理架構的關鍵。多方利益博弈過程中逐步成型的治理之道,與哈耶克筆下的“自發擴展秩序”有著相同的內核,其精密程度往往超出世人的認知。對于進入穩態的産教關系,基于對複雜性的充分理解,人爲設計或許更加高效;而在非穩態的産教關系中,尤其是設計者對複雜性缺乏充分理解的情況下,人爲設計難以保障各方利益和積極性,也難以應對內外沖擊。技術崗位工資水平的波動、居民收入結構的變化(工資收入/非工資收入)、技術工人來源結構(本地/外來)的改變、教育成本分擔的變化、職業院校評價標准的調整,都可能影響到政府、學校、企業、居民某一方或者幾方的意願,使其失效。

 

近年來,爲了促進職業教育和産業的融合,我國動作頻頻,體現出不同于自發擴展秩序的機制設計傾向。中央政府通過一系列的公共政策,迅速而深刻地改變了我國職業教育辦學、産教關系的基本格局。通過對區域産教融合關系的研究,筆者傾向于做如下判斷:2005年以來的職業教育體系建設,對東部地區原有的區域産教融合帶去了沖擊。可喜的是,從2019年2月出台的《國家職業教育改革實施方案》(簡稱“職教20條”)來看,中央吸取了2005年以來體系建設的一些經驗,大幅度優化和完善了體系建設的具體內容。在某種意義上,職教20條可視爲2005年以來職業教育體系建設的2.0版本。通過體系的優化和完善,能否處理好體系建設與産教融合利益多元化之間的矛盾,將是落實職業教育20條、促進我國職業教育産教融合的關鍵所在。

 

針對體系建設的未來進展和東部産教融合的現實需要,筆者以爲,不妨考慮如下調整:

 

第一,完善職業教育管理體制,規範行業企業權利和義務。建立“分級管理、地方爲主、政府統籌、社會參與、行業指導”的職業教育管理新體制,在賦予全國性行業職業教育教學指導委員會專業評審、建設,教材審定等權力的同時,建立民主監督機制,維護其公平公正。在有條件的新興行業,進行區域性行業協會參與的管理體制探索。將企業支持職業教育情況納入企業社會責任報告,將國企對職業教育的支持納入其生産經營考核指標。

 

第二,調整職業教育評價體系,重塑職業教育質量信號。職教20條強調要完善政府、行業、企業、職業院校等共同參與的質量評價機制,積極支持第三方機構開展評估,將考核結果作爲政策支持、績效考核、表彰獎勵的重要依據。落實上述質量評價機制,關鍵在于讓職校畢業生的用人單位參與到對職業學校的評價之中,由此將真正融入區域産業發展的職業學校與其他學校區分開。不妨將重心更多置于省級政府,建立省級職業教育發展預警機制,重點監控專業結構和區域産業發展。探索讓區域性行業協會等利益相關方參與到職業教育立交橋的升學渠道寬度、標准的制訂過程,允許一段時期內評價標准的爭鳴。

 

第三,調整央地職業教育事權,重塑職業教育經費分配方式。鑒于區域職業教育發展和産教關系的巨大差異,若涉及利益相關方的成本收益調整,除非存在顯著的區域間外溢性,應盡可能由地方制定具體政策。應減少對部分優質職業教育收費的管制,將中高職生均撥款標准交由地方自行決定。中央職業教育投入,尤其是高職教育投入,可改變當前瞄准優質學校的經費分配方式,將區域産教融合的測度指標作爲中央撥款的主要依據,將進一步的經費分配權交由省級政府統籌。同時,借鑒義務教育經費可攜帶的理念,爲中西部地區學生在東部接受職業教育提供財政支持。引導地方政府改進職業教育撥款機制,調整升學型職業學校的生均撥款權重,考慮成本因素和市場需求,逐步建立依據區域勞動力市場供求狀況動態調整的職業教育撥款機制,爲真正融入區域産業發展的職業學校提供更多的經費支持。

本文摘自《中國職業技術教育》2019年第15期,如有轉載請注明出處。

 

 


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