政策文本下鄉村振興戰略中的職業教育治理路徑分析

[來源:中國職業技術教育    發布時間:2019-08-08    點擊量:190]

摘要

政策文本下鄉村振興戰略中的職業教育治理路徑分析

政策文本下鄉村振興戰略中的職業教育治理路徑分析

 

問題的提出

 

鄉村振興戰略的實施離不開鄉村教育,特別是具備職業定位、實踐導向、功能多元等顯著特征的職業教育。“優先發展農村教育”“培育新型農民”“落實精准扶貧”“加強農民技能訓練”“傳承優秀的傳統文化”是鄉村振興有關政策關注的焦點。總體來說,當前職業教育治理面臨著治理主體權責不清晰、治理理念不具備契合性、治理能力較薄弱、制度保障不健全等問題,有必要從鄉村振興政策文本中合理審視職業教育治理路徑,並在梳理及分析的基礎之上,進一步探究如何構建“治理有效”的職業教育治理體系,這對鄉村振興工作的推進具有深刻意義。因此,本文選取25個省級行政單位頒布的鄉村振興政策文本爲研究對象,著重分析各省政策中職業教育治理路徑,總結歸納政策文本體現的主要特征,在此基礎上進一步明確我國職業教育治理方向及完善相應的治理路徑。

 

 

二 研究設計

 

(一)研究對象和資料來源

從我國31個省級行政區劃中選取25個鄉村振興政策文本作爲研究對象,主要是由于在31個省級行政區劃中,雖然有上海、重慶、新疆3個出台了相應政策,但是由于文本詳細內容未能在國家及地方政府等行政部門官網上獲取,因此不將其作爲研究對象。此外,天津、黑龍江、西藏未制定因地制宜的實施建議,因此也排除其進一步研究的可能性。

從政策文本層面進行思考主要有以下四個方面原因:一是文本的官方性,主要體現在政策文本的頒布主體上,可將25個省級政策文本的頒布主體分爲省級政府、省級政府和省級委員會,“官方出品”不僅具有一定的權威性,還能更好地指導政策的執行;二是文本的可獲得性,省級行政單位頒布的政策文本均可在各省政府官網上進行查詢,方便快捷的查找方式可增強研究的流暢性;三是文本的可對比性,由于25個政策文本出台的時間在2~5月的範圍內,且均是在深入領會中共中央國務院出台的《關于實施鄉村振興戰略的實施意見》基礎上,結合自身發展實際來制定,因此通過對文本內容進行分析,不僅能總結歸納出政策文本蘊含的共有特征,還能就其存在的不足提出完善的建議。

(二)研究方法

本文采用內容分析法對省級政策文本進行編碼整理,旨在探究政策文本對職業教育治理路徑的關注點,主要步驟如下。首先,建立由5個一級維度及12個二級維度構成的分析框架。其次,將各個維度包含的關鍵詞語、語段進行總結。最後,將有關職業教育治理路徑的政策文本內容進行有意義轉換。采用內容分析法來解讀政策文本主要有以下優勢:一是研究對象爲靜態文本,不摻雜價值性的判斷,研究結論也更加客觀公平;二是研究方法運用上,將文字信息轉換爲量化數據,並從數據中比較異同,並探析一定的規律。將定量研究與定性研究有機結合能有效規避方法單一所存在的問題。

(三)分析框架

本文分析框架的設計主要是來源于“對外借鑒”及“對內省察”兩個方面。首先,就對外借鑒而言,通過梳理學界關于職業教育治理路徑的相關研究,總結出學者們提出了推進創新治理理念、提高治理能力、優化治理結構、加強制度建設、健全法制保障等路徑建議,以上建議可直接爲分析框架的設計提供參考借鑒。其次,通過對中央層面及地方層面的鄉村振興政策文本內容進行細致解讀,雖然文本中並無直接提及職業教育治理路徑的字眼,但是文本中持續滲透著與職業教育聯系緊密的農村、農業、農民的發展思路和發展方向。因此,通過內外結合構建了由5個一級維度及12個二級維度組成的分析框架。即治理理念維度主要由協同治理和內生發展理念組成;治理結構維度主要由政府參與治理、市場參與治理、職業院校參與治理、社會組織參與治理組成;治理能力主要由多元主體治理能力和多元主體治理意識組成;制度建設維度主要由學校制度建設和機制建設組成;法治保障維度主要由國家立法和地方立法組成。

三 鄉村振興戰略中職業教育治理路徑的文本內容分析

按照所設計的分析框架,對省級鄉村振興戰略文本中有關職業教育治理路徑的內容進行編碼,並對數據進行整理後發現提及職業教育治理路徑的總次數爲981次。

按照從高到低的順序對治理理念、治理能力、治理結構、制度建設、法治保障這五個維度進行排列,發現位列第一的是治理結構,其次數爲570次,占比爲58%;位列第二的爲治理能力,其次數爲192次,占比爲19.6%;位列第三的是法治保障,其次數爲101次,占比爲10.3%;提及稍靠後的是治理理念,其次數爲64次,占比爲6.5%;提及最少的是制度建設,其次數爲54次,占比爲5.5%。

(一)多元治理結構是政策關注的核心

在政府治理轉型背景下,我國職業教育的治理結構也發生了相應的改變,扭轉以往單一、固定、行政化嚴重傾向的政府主導路徑,強調政府、市場、社會組織等多主體積極參與到治理過程中,這不僅有利于資源配置的有效性和適切性,還能進一步確保決策的公平公正。因此,25個省級行政單位出台的政策文本也將目光鎖定在優化治理結構上,據統計顯示,在有關多元治理結構的表述中,提及職業教育治理的次數位居榜首,爲229次,一個可能的原因是以往職業教育主體存在著參與治理的話語權與發展自主性較弱等問題。因此,在鄉村振興的文本表述中理應提高身負重任的職業教育地位,其中多數省份的一般性表述爲加強人才技能培訓、培育滿足農村發展需求的經營主體、創新人才培養模式、按照需求設置專業、培養農民樹立法律意識等。

此外,四川省政策文本中指出應加強農民的法治意識,可見職業教育課程設置應增加基于需求導向的基礎性法律課程。提及市場治理的次數高于提及政府和社會組織的次數,爲152次,多數省份的一般性表述爲發展特色文化産業、加大金融投入、引導工商資本參與治理,新穎性表達則以北京市爲例,提出應發展各類專業化市場化服務組織。提及政府治理的次數爲136次,可用“引導”“整合”等關鍵詞對其表述進行概括;在有關社會組織的表述中,主要存在著培育社會組織和吸引社會資本參與鄉村振興等話語對社會組織參與治理進行表述,雖然提及社會組織的次數較少,爲53次,但是作爲以群體性、非政府性、非營利性、非強制性及自我管理性爲主要特征的社會組織,其從治理邊緣走進關注的視野,也在一定層面上預示著將來職業教育發展的勃勃生機和明亮前景。

(二)多主體治理能力和意識是政策關注的重點

多主體亟待通過提高治理能力和調動治理意識來滿足經濟社會轉型所需,治理能力較弱主要體現在政府組織協調能力不佳、社會組織不發達、推動治理朝向科學、創新發展的人員較少等方面。治理意識無法有效調動常常發生在以下兩個方面:一是在政策無法保障其利益或者力度不大時,主體産生的一種排斥反應,市場的積極性不高則符合此邏輯;二是我國長期以來所形成的政府強、社會弱的局面,社會組織參與治理易被忽視或者省略,因此,在不利于領會有關治理的知識形勢下,惰性發展理念不斷蔓延。據統計,提及多主體治理能力的次數爲123次,其一般性表述爲搭建專家咨詢制度、組織智庫進行研究,加大人才引進力度、吸引人才服務鄉村政策事業,推動治理體系進一步完善等。提及多主體治理意識的次數爲69次,除甯夏回族自治區出台的政策文件未提及治理意識外,其一般性表述爲調動群衆的積極性和主動性、強化農民的責任意識、集體意識等。

(三)法治保障受到政策持續性關注

法律依據不足、法律條款不明晰阻礙著治理朝向善治發展,因此,以法律的形式保障多主體參與的權力、利益、責任能有效規避“治理不端”行爲,如政府失靈、市場失靈等,毋需質疑,法治化不僅是有效調動治理主體參與積極性的一大良藥,還是促使職業教育治理朝向科學化和民主化的有力舉措。據統計,在25個省級文本中,僅有甯夏未提及法治保障,其余省級文本都提及了相關意見,足以彰顯出立法的重要性。雖然各省未直接提及職業教育應立法,但是卻從鄉村振興立法保障這一視角間接闡述了立法的重要性。國家立法是地方立法的上位法,具有鮮明的參考性,在25個省級文本中,提及國家立法的總次數爲41次,其一般性表述爲制定鄉村振興法,發揮其推動作用、健全農民公共服務體系等;地方立法是在貫徹國家立法理念的基礎上,結合發展的實際,制定適宜于當前職業教育發展的法律法規在有關地方立法表述上,提及的總次數爲60次,其一般性表述爲建設地方性法律法規。

(四)治理理念和制度建設所受的政策關注較少

職業教育創新性、自主性發展受制于傳統價值觀及外援思想較爲嚴重等因素,因此,通過在多主體中提倡協同共治、互利共贏的理念,是催生職業教育內生化發展的首要選擇。據統計,提及治理理念的總次數爲64次,其中提及協同治理理念的次數爲33次,提及內生發展理念的次數爲31次,二者提及的次數趨近,其關鍵詞爲“治理有效”“善治”,如遼甯省文本中提及了發揮出黨政、市場、社會力量振興鄉村。制度建設在文本表述中主要體現在學校制度建設上,其次數爲54次,職業學校制度建設主要是指設置有利于職業教育發展的規範性制度,如學校基本規章、校企合作制度、人才激勵制度等,其一般性表述爲建立職業農民制度、建立産學研融合的創新聯盟等。此外,制度建設還應包括多種機制建設,如協調機制、問責機制、反饋機制等,但是在25份政策文本中尚未提及職業教育治理機制的建設,後續應在已有政策修改或新政策制定過程中將這一盲點積極關注和重點補充。

四 鄉村振興戰略中職業教育治理路徑文本特征分析

(一)文本語言表述契合性較高

文中25個省級鄉村振興文本都是在中央政策出台後所制定、頒布的地方性法規,鄉村振興側重點也由其發展的現狀不同存有些許差異,如貴州、甯夏等省級行政單位將精准脫貧作爲振興所要攻破的首個難關,河北、北京等省級行政單位則將環境優化作爲振興的重要手段。

我們可按其制定名稱的相似度將制定主體分爲四類:一是以關于實施或關于XX實施的有四川省、海南省、河北省、內蒙古自治區、吉林省、福建省、江西省、陝西省、湖南省、貴州省、甘肅省、廣西壯族自治區、甯夏回族自治區;二是以推動XX爲關鍵詞的有河南省、湖北省、青海省、廣東省、山西省、安徽省;三是以關于貫徹XX實施意見的有遼甯省、江蘇省、雲南省;四是以2018—2022年及XX通知爲關鍵詞的有浙江省、山東省、北京市。雖然文本名稱不盡相同,但是25份文本在語言表述和結構體系設置上仍存在著一定的相似性。文本語言契合度高是積極貫徹中央政策文本精神的一種體現,以中央政策爲參考依據不僅能更好彰顯話語的權威性,還能加快政策制定的速率以推進政策實施。

(二)文本民主性意識明顯

文本中彰顯的民主性主要表現在三個方面:一是在治理結構上,強調政府、市場、職業院校、社會組織等多主體參與職業教育治理,區別于以往政府主導式治理,更加強調治理權力的約束和分配,有學者指出,“公民社會的誕生和發展又推動了國家的公共管理由政府統治走向自主治理,也就是民間組織與政府部門通過合作以最大限度地增進共同利益”,因此,在治理結構上凸顯出一定的公正性;二是在治理理念上,各省的文本中都紛紛提及治理有效及善治等字眼,一致強調以共治達成善治,不可否認的是,若在共同治理過程中未滿足多主體尊重與信任需求、未貫徹合作共贏的理念,那麽達成善治這一美好願景也注定遙遙無期;三是在治理意識上,文本中提及加強農民的集體意識、主人翁意識等,公民的治理情懷和責任感被放大,強化其治理意識的同時也在一定層面上肯定其參與的重要性,正如法國教育家盧梭所言“唯有公意才能按照國家創制的目的即公共幸福來指導國家的各種力量。因爲,如果說個別利益的對立使得社會的建立成爲必要,那麽,就正是這些個別利益的一致才使得社會的建立成爲可能”。

(三)文本法治化傾向強烈

價值層面的提倡不具備約束性,是一種積極參與治理的自覺喚起,與法律層面約束不同之處在于其自由性較強,易形成無法參與治理或參與不當等局面。如在職業教育治理過程中,若唯政府治理,則會引發重政績而非實際的狀況,重權力的顯示而非公平公正,正如有學者指出“我國政府在教育職能行使上容易出現如社會管理者職能錯位、資金供應者職能不到位、教育生産者職能越位、各級政府職能未能良好定位等問題”;若唯市場治理,市場固有的“經濟”特性將會展露無遺,即重自身利益、直接利益,盲目的追求利潤和高效,在資源配置中將利益放在首位,勢必放緩職業教育發展的步伐;若唯職業院校進行治理,其發展較爲閉塞,如在專業設置及人才培養模式上不能以市場所需、群衆所需爲調整緣由。因此,在政策文本中也提及了發揮立法在鄉村振興中的保障作用、加快制定促進鄉村振興的地方性法規等,體現出應以法律形式來賦予多主體參與的權利、規範其治理的權限、保障其利益所獲。值得肯定的是法治化確是治理有據、治理有序、治理有益的集中展現。

(四)文本關注內生性發展

長期以來,由于農村職業教育爲農性及職業性的雙重特征,促使外部幫扶性政策和資源源源流入,但是若對其進行無條件地支持,則違背職業教育自主、積極發展的本質,未能痛定思痛、因地制宜地思考職業教育發展的目標和方式,易在發展過程中形成坐以待斃、坐享其成的發展理念,造成同質化傾向嚴重的現象。這不僅偏離多元化的發展方向,無暇顧及發展的特殊性,而且不能真正激發職業教育發展的能動性,即結合現實需求來凸顯其地方特色和服務鄉村建設。

但是隨著頗具成效的政府治理結構轉型,使得多主體積極參與到職業教育治理過程中,爲職業教育發展出謀劃策,同時也在一定程度上調動了其發展的主動性。如在多主體協同治理的環境下,職業教育發展不僅能傾聽多方主體的意見推進供給側改革,如政府提出宏觀的指導性政策建議,市場按照市場化所需提出人才標准、社會組織則按照群衆需求提出意見,還能利用大量資源支撐其創新性發展,如市場提供校企合作的人才培養基地和資金參與職業院校辦學,社會組織集資參與職業院校辦學等。值得一提的是雖然政策文本中並無直接提及職業教育應內生性發展的字眼,但是提及了激發貧困群衆內生脫貧的思想,由于農民的培養主要依托于職業教育,因此這也間接指出職業教育發展理念應發生轉變。

五 結論與反思

(一)加快《職業教育法》修訂進程

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》以及國務院出台的《關于實施鄉村振興戰略的實施意見》等文件都提出要推進國家治理體系和治理能力現代化建設,十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》提出,要全面依法治國。學者于維力、張瑞(2018)也進一步論述了國家治理體系與法治化建設的聯系,認爲法治化是國家治理體系現代化的一個重要表征,應以法律的形式來規範國家治理體系。因此,包含在國家治理體系中的職業教育法治化建設應穩步推進。如由于《職業教育法》出台時間較早,加之時代更新之快,未能與時俱進地對當前多元主體參與治理的權責、利益等進行保障,特別是對弱勢群體的治理權進行保障,力求治理的公平公正。因此,加快《職業教育法》修訂的進程不僅是順應時代發展之舉,更是將職業教育治理提高到現代化水平的強有力支撐。

(二)以需求爲導向,推進學校教育制度建設

2017年國務院出台的《關于深化教育體制機制改革的意見》指出,職業院校在設置培養目標、專業調整、培養模式等方面應按照社會需求進行優化,同年國務院出台的《關于深化産教融合的若幹意見》對學校教育制度做了更細致的表述,如提及實踐性課程的課時應多于總課時的50%。以上都旨在推動職業院校相關制度的修正和完善,以滿足市場所需及十九大報告中提及的人民日益增長的美好生活需要。

在制度建設上,一是應在章程設置上明晰職業院校具有服務地方經濟建設、推進地方産業結構升級、培養創新型及技術技能人才等功效,有效扭轉以往視職業教育爲邊緣教育的觀念;二是應設置産教融合制度,主要是指市場參與到職業院校辦學、育人的過程中,即提倡市場與職業院校之間共同合作、互相監督、互相融合。這一開放、合作、共享的創新模式,不僅是提高協同創新效率的重要途徑,而且能充分激發多主體間的積極性和創造性,加快不同領域、不同行業以及創新鏈各環節之間的技術融合與擴散,具體表現在爲職業院校的專業設置、人才培養模式、實習及就業等方面提供大量資源;三是人才激勵制度,斯金納等人的強化理論指出學習是通過行爲受強化而進行的,強化是增加反應頻率的手段,因此,職業院校應通過設置一定的物質激勵及精神激勵制度,激勵學生們能不斷創造及超越。

(三)構建開放合作平台,加強職業教育治理信息化建設

當前,大數據、雲計算、人工智能等技術進一步推進了信息交流和數據共享,爲職業教育治理提供了無限生機的同時,也帶來了一定的挑戰。機遇主要表現在可參照、可比較的數據增多,且搜集方式較爲便捷,挑戰則主要在于相關制度建設還存在著一定不足,亟待完善。首先,應建立職業教育治理共享機制,如發展良好的職業院校積極幫扶發展較爲落後的農村職業院校、政府治理出色的省份積極指導治理能力較弱的省份等,即通過數據共享,農村職業院校可向治理較好的職業院校進行經驗性學習、治理能力較低的省份能在學習過程中不斷改進。其次,應推進職業院校自身數據治理平台的建設,即利用相關技術將有意願投入農村職業院校建設的人員、在校學生及教師的基本信息進行科學整合,這不僅能降低治理的工作難度,還能爲職業院校創新性發展提供“一針見血”的完善依據。最後,應建立職業教育治理協商機制,即在職業教育治理過程中多主體應理性選取網絡上龐大、繁雜的數據信息,結合自身發展實際不斷衡量、商討及決策。

本文摘自《中國職業技術教育》2019年第15期,如有轉載請注明出處。

 

微信掃一掃
關注該公衆號


前一篇:研究 | “硬政策”如何“軟著陸”

後一篇:楊應崧:回顧與期望: 奏響高職教育質量保障“三重奏”